Uruguay ante el desafío de regular mejor las apuestas deportivas online
Uruguay tiene más de veinte años de experiencia en un mercado regulado de apuestas deportivas, y ahora enfrenta un desafío mayor: modernizar las reglas para proteger al jugador sin sacrificar la competitividad frente a la oferta ilegal internacional. La clave, según un análisis profundo del sistema actual, no es prohibir ni liberalizar sin límites, sino construir un modelo propio que integre la salud pública como dimensión central de la regulación.
El juego ya no está limitado por el lugar ni el horario. Hoy puede acompañar a una persona durante las veinticuatro horas a través de su teléfono móvil. Por eso la regulación no puede considerar solamente sus dimensiones comercial, fiscal y recaudatoria. Debe preguntarse también qué efectos produce, qué riesgos genera y cómo prevenir el daño.
Más de veinte años de experiencia
Las apuestas deportivas no constituyen una actividad nueva en nuestro país. En 2002 la Ley Nº 17.453 facultó al Poder Ejecutivo, a través de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas, a organizar certámenes de pronósticos deportivos. En 2005 comenzó a operar Supermatch.
Desde entonces el producto fue evolucionando y debió adaptarse permanentemente para competir con una oferta internacional que, al operar ilegalmente desde el exterior, no soportaba en Uruguay las mismas obligaciones ni los mismos costos. A vía de ejemplo, en la etapa inicial se exigía combinar un mínimo de tres pronósticos, porque la estructura económica del producto hacía inviable ofrecer apuestas simples en esas condiciones. Posteriormente el porcentaje destinado a premios evolucionó del 81% al 83% y, en una nueva etapa, al 87%.
Aumentaron además los eventos y modalidades disponibles, se incorporó el live betting, que permite apostar durante el desarrollo del acontecimiento deportivo, y posteriormente el streaming, posibilitando observar los partidos desde la propia plataforma.
La experiencia deja una enseñanza clara: regular un mercado no consiste solamente en autorizarlo. También exige permitir su evolución para que pueda competir eficazmente sin renunciar a la protección del jugador.
Supermatch no es el concesionario
Existe una precisión necesaria sobre la organización de nuestro mercado. Supermatch no es un concesionario. Es un juego de pronósticos deportivos autorizado por el Estado. Su comercialización se realiza a través de agentes oficiales concesionarios organizados territorialmente en Bancas.
Actualmente existen 87 agencias en Montevideo y 137 en el Interior: 224 agencias que reúnen 895 titulares concesionarios, organizados en 28 Bancas en todo el país. No estamos, por tanto, frente a una empresa que recibió una concesión exclusiva para explotar las apuestas deportivas, sino ante una pluralidad de concesionarios autorizados que actúan dentro de una organización común que permite la explotación nacional del juego.
Apuestas no significa ingreso
Existe otra precisión igualmente importante. Cuando se pretende determinar el peso económico de los diferentes juegos no resulta correcto comparar exclusivamente el importe nominal de las apuestas, porque poseen estructuras de premios muy diferentes. Por eso se utiliza internacionalmente una magnitud denominada GGR, Gross Gaming Revenue, que se calcula como las apuestas realizadas menos los premios pagados.
No se trata simplemente de una convención de la industria. El Sistema de Cuentas Nacionales 2008, elaborado conjuntamente por Naciones Unidas, la Comisión Europea, la OCDE, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, distingue específicamente en los juegos de azar entre el valor del servicio prestado por el organizador y la parte del dinero apostado que integra el fondo destinado a los ganadores. El propio FMI utiliza el mismo criterio.
Los datos de 2025 permiten comprender la importancia de esta distinción. Supermatch recibió aproximadamente 8.019 millones de pesos en apuestas, equivalentes al 29,54% de las apuestas nominales de los juegos considerados. Pero aproximadamente 6.700 millones fueron devueltos en premios. Su GGR fue, por tanto, de aproximadamente 1.319 millones de pesos, equivalente al 13,95% del GGR total. Si se utilizan las apuestas nominales podría concluirse que Supermatch representa casi el 30% del mercado considerado. Si se utiliza el GGR, representa aproximadamente el 14% del GGR total.
El próximo desafío
El verdadero desafío está hacia adelante. La digitalización permite hoy identificar al jugador, conocer sus transacciones y detectar modificaciones en sus patrones de comportamiento. Esa capacidad tecnológica debe tener como contrapartida una regulación capaz de utilizarla para protegerlo.
Esto adquiere particular importancia frente a cualquier nueva modalidad de juego online que Uruguay pudiera decidir autorizar en el futuro. Tenemos una ventaja: podemos observar la experiencia internacional e incorporar desde el diseño medidas que otros países debieron introducir posteriormente.
Reglas comunes para todos
Un mercado con diferentes concesionarios necesita competencia, pero también reglas comunes. Hay aspectos esenciales de la protección del jugador que deben ser iguales para todos. La competencia debe darse en la calidad del servicio, la innovación y la eficiencia, pero no ofreciendo menores niveles de protección.
Deberían existir políticas comunes sobre identificación y conocimiento del cliente, prevención del lavado de activos, autoexclusión, límites de juego, protección de menores y personas vulnerables, publicidad, promociones, bonos y patrocinio. También deberían existir condiciones comunes para quienes ofrecen un mismo juego, incluidos sus porcentajes de premios, así como estándares tecnológicos, de ciberseguridad, trazabilidad e información al regulador.
Dos capas: regulación y operación
La tecnología permite construir una arquitectura que compatibilice competencia y protección. Proponemos distinguir dos capas. La primera sería una infraestructura central de regulación y control, bajo la autoridad del Estado. La segunda estaría constituida por una o varias plataformas comerciales y operativas de los concesionarios.
El principio es sencillo: el Estado fija las reglas, centraliza aquello que debe funcionar para todo el mercado y controla su cumplimiento. Los concesionarios operan el juego, conocen a sus clientes y ejecutan las medidas de protección exigidas por esas reglas.
La autoexclusión constituye un ejemplo. Si una persona se autoexcluye en una plataforma pero puede abrir inmediatamente una cuenta en otra, la protección pierde eficacia. Por eso debería existir un registro único de autoexclusión, de consulta obligatoria para todos los concesionarios.
Conocer para proteger
Las plataformas de los concesionarios deben cumplir otra función. Allí deben operar los sistemas de identificación y KYC, Know Your Customer, los controles de prevención del lavado, la aplicación de límites y autoexclusiones y el monitoreo del comportamiento individual.
La tecnología permite conocer con qué frecuencia juega una persona, cuánto deposita, cuánto apuesta y cómo evoluciona su conducta. Puede detectar cambios significativos que constituyan señales tempranas de riesgo. Esa información puede utilizarse para estimular un mayor consumo. Pero también puede utilizarse para proteger. Una regulación moderna debería exigir sistemas capaces de detectar esas señales y activar intervenciones graduales: información, advertencias, límites, períodos de pausa y, cuando corresponda, medidas más intensas de protección.
Incorporar la salud pública
Incorporar la salud pública no significa trasladar la regulación del juego a las autoridades sanitarias. Significa incorporar su conocimiento. La información estadística, preservando la identidad de los jugadores, puede contribuir a estudios de prevalencia, identificación de poblaciones de riesgo y evaluación de las políticas adoptadas.
Regulador, autoridades sanitarias, academia y operadores deberían establecer mecanismos permanentes de cooperación. La política pública podría así dejar de actuar solamente cuando el daño ya se produjo y comenzar a medirlo, anticiparlo y prevenirlo. Una política integral debería contemplar tres dimensiones: investigación, diagnóstico y tratamiento.
Transparencia y mercado ilegal
Una regulación moderna debería además producir información confiable sobre cuánto se juega, cuánto se devuelve en premios, cuál es el GGR de las distintas modalidades, cómo evoluciona el mercado y qué resultados producen las políticas de protección. Un mercado regulado debe poder explicar cómo funciona.
Y de poco serviría imponer estándares exigentes a quienes operan dentro del sistema si quienes permanecen fuera de él pudieran competir sin someterse a las mismas obligaciones. La protección del consumidor exige, por tanto, actuar también sobre la oferta ilegal y sobre los mecanismos que hacen posible su funcionamiento.
Regular mejor
Uruguay tiene más de veinte años de experiencia en un mercado regulado de apuestas deportivas. Tiene instituciones, concesionarios y tecnología. Puede aprovechar esa experiencia para perfeccionar el mercado existente y establecer desde el comienzo estándares exigentes para cualquier nueva modalidad que decida autorizar en el futuro.
No necesitamos elegir entre prohibir el juego y liberalizarlo sin límites. Podemos construir un modelo propio: legal y competitivo, pero controlado; innovador, pero responsable; digital, pero transparente. Competitividad y protección no son objetivos contradictorios.
Un mercado legal necesita ser suficientemente competitivo para no entregar jugadores a la oferta ilegal. Pero esa competencia debe desarrollarse dentro de reglas que protejan al consumidor y al conjunto de la sociedad. Lo que otros países debieron corregir después de años de expansión, Uruguay tiene la oportunidad de incorporarlo desde el diseño. La tecnología permite hoy controlar mejor. Conocer mejor. Y proteger mejor.
El desafío no consiste simplemente en autorizar más juego. Consiste en decidir bajo qué reglas queremos que se desarrolle. Y modernizar, en esta materia, significa regular mejor.
¿Qué es el GGR y por qué importa en las apuestas deportivas?
El GGR, o Gross Gaming Revenue, es la diferencia entre las apuestas realizadas y los premios pagados. Es la métrica internacionalmente aceptada para medir el valor real del servicio de juego, y evita distorsiones al comparar juegos con diferentes estructuras de premios.
¿Cuántas agencias de apuestas deportivas hay en Uruguay?
Actualmente existen 224 agencias en todo el país: 87 en Montevideo y 137 en el Interior, que reúnen 895 titulares concesionarios organizados en 28 Bancas.
¿Qué propone Uruguay para regular mejor las apuestas online?
La propuesta central es separar la regulación de la operación: el Estado fija reglas comunes y controla, mientras los concesionarios operan las plataformas. Incluye un registro único de autoexclusión, estándares comunes de protección al jugador y la incorporación de la salud pública como dimensión central de la política.
