El juego no es una mercancía cualquiera: la lección europea que Uruguay no debería ignorar
La discusión sobre el juego en Uruguay no puede reducirse a una cuestión comercial. La experiencia europea demuestra que limitar la publicidad y el patrocinio de las apuestas, incluso cuando son legales, forma parte de las herramientas normales de política pública. Y esa es una lección que nuestro país debería estudiar con atención antes de decidir si abre excepciones a sus propias reglas.
¿Por qué el juego recibe un tratamiento regulatorio diferente?
Durante mucho tiempo predominó una concepción sencilla: el juego era una actividad recreativa legítima, practicada sin problemas por la mayoría, mientras una minoría desarrollaba comportamientos problemáticos. Desde esa perspectiva, la intervención pública se concentraba en el individuo: identificar al jugador problemático, ofrecerle tratamiento y promover el juego responsable.
Ese enfoque sigue siendo necesario. Pero ya no resulta suficiente. Investigadores como Gerda Reith y Heather Wardle han planteado la necesidad de ampliar la mirada. Si los daños asociados al juego se explican solo por características individuales, la responsabilidad recae sobre el jugador. Pero si también influyen la disponibilidad de los productos, su diseño, la publicidad, las promociones y las estrategias comerciales, entonces la cuestión deja de ser exclusivamente individual. Se transforma en un asunto de salud pública.
La OMS y la perspectiva poblacional
La Organización Mundial de la Salud ha adoptado claramente una perspectiva poblacional. Advierte que los daños asociados al juego pueden incluir dificultades financieras, ruptura de relaciones personales, violencia doméstica, enfermedades mentales y suicidio. También señala que sus consecuencias pueden alcanzar a terceros y prolongarse en el tiempo.
Pero introduce además una cuestión particularmente relevante para Uruguay: la OMS sostiene que la comercialización y la digitalización contribuyen a la rápida normalización del juego, y señala al patrocinio y a la asociación con ligas deportivas populares como mecanismos importantes de ese proceso. Entre las medidas que propone se encuentra terminar con la publicidad, promoción y patrocinio del juego en el deporte.
La publicidad no es neutral
Desde una concepción estrictamente económica, la publicidad permite a las empresas informar sobre sus productos y competir por consumidores. Pero esa lógica no puede trasladarse automáticamente a todas las actividades. Una actividad puede ser lícita y, sin embargo, estar sometida a restricciones en su promoción.
Cuando existen externalidades sanitarias o sociales relevantes, el Estado puede establecer límites, naturalmente dentro del marco constitucional y legal correspondiente. En el juego, la publicidad no solamente informa sobre la existencia de un operador. También contribuye a construir una determinada percepción social de la conducta de apostar.
Una camiseta no es simplemente un cartel comercial
El deporte moviliza emociones extraordinariamente poderosas. Pertenencia. Identidad. Rivalidad. Éxito. Admiración por determinados jugadores. Un niño puede comenzar a identificarse con un club mucho antes de comprender plenamente qué significa apostar.
Cuando una marca de juego aparece permanentemente asociada a esa camiseta, a sus ídolos y a los momentos de mayor emoción deportiva, deja de funcionar solamente como un anuncio. Se incorpora al entorno simbólico del deporte. La marca aparece durante el partido, en fotografías, entrevistas, transmisiones y redes sociales. Las imágenes continúan circulando mucho después de terminado el encuentro. El espectador no necesita buscar la publicidad. La publicidad forma parte del espectáculo. Y los menores quedan expuestos aunque nunca hayan decidido recibir un mensaje comercial relacionado con apuestas.
Europa: no existe un único modelo, pero hay una tendencia clara
Sería simplificador afirmar que Europa ha adoptado un único modelo frente al juego online. No lo ha hecho. Los países poseen diferentes tradiciones jurídicas y sistemas regulatorios. Algunos mantienen monopolios; otros desarrollaron mercados competitivos; algunos permiten publicidad bajo condiciones estrictas y otros avanzaron hacia prohibiciones más amplias.
Pero dentro de esa diversidad puede observarse un fenómeno que Uruguay debería estudiar cuidadosamente: varios países que permitieron el desarrollo de mercados legales de juego online consideraron posteriormente necesario establecer límites mayores a su publicidad, patrocinio y estrategias de captación de jugadores.
España: límites con cobertura legal
España estableció mediante el Real Decreto 958/2020 importantes restricciones a las comunicaciones comerciales del juego, incluida la prohibición del patrocinio en camisetas y equipaciones deportivas. Distintos actores del sector impugnaron judicialmente las restricciones, sosteniendo que la publicidad de una actividad lícita se vincula con la libertad de empresa reconocida constitucionalmente.
El Tribunal Supremo estimó parcialmente esos recursos en 2024 y anuló algunas disposiciones por considerar insuficiente su cobertura legal. Pero no estableció que existiera un derecho irrestricto a publicitar el juego. Y existe un dato particularmente significativo: la prohibición del patrocinio en camisetas y equipaciones deportivas no fue anulada.
España nos proporciona una doble enseñanza. El interés general no autoriza al Estado a desconocer las garantías jurídicas. Pero la libertad económica tampoco convierte a la publicidad del juego en un derecho ilimitado.
Italia: una respuesta mucho más restrictiva
Italia avanzó todavía más. Desde 2018 mantiene una prohibición muy amplia de publicidad y patrocinio de juegos y apuestas con premios en dinero, incluido el ámbito deportivo. La decisión implicó necesariamente afectar ingresos publicitarios de clubes, medios y organizaciones deportivas. Pero el legislador entendió que existían intereses superiores relacionados con la protección de los consumidores y la prevención de los daños asociados al juego. En 2026, la autoridad italiana de comunicaciones volvió a actualizar sus lineamientos para evitar comunicaciones que pudieran eludir las prohibiciones existentes.
Países Bajos: abrir y después restringir
El caso neerlandés resulta especialmente interesante porque permite observar una secuencia regulatoria muy clara. Países Bajos abrió su mercado regulado de juego online en 2021. Posteriormente comenzó a endurecer progresivamente las reglas sobre publicidad. Desde el 1.º de julio de 2025, el patrocinio de juegos de azar está prohibido. La publicidad online que todavía se admite debe cumplir requisitos estrictos: entre ellos, que al menos el 95% de las personas efectivamente alcanzadas tenga 24 años o más.
La secuencia merece atención: apertura del mercado, expansión comercial, preocupación por la exposición y posterior endurecimiento regulatorio. No significa necesariamente que la apertura haya sido un error. Significa que la experiencia llevó al regulador a considerar insuficientes los límites iniciales.
Francia: controlar incluso a quienes están autorizados
Francia siguió un camino diferente. No estableció una prohibición general equivalente a la italiana. Optó por controlar intensamente las estrategias promocionales de los operadores autorizados. La Autorité Nationale des Jeux examina los presupuestos y estrategias comerciales de los operadores y puede imponer condiciones destinadas a prevenir la sobreexposición publicitaria y el juego excesivo.
En 2026, los operadores proyectaron incrementar aproximadamente un 25% sus inversiones promocionales, en buena medida por el Mundial de fútbol. La autoridad intervino. Por primera vez exigió al conjunto de los operadores no superar los presupuestos globales anunciados y limitó la posibilidad de reasignar gastos promocionales. El caso francés demuestra que regular no significa solamente decidir quién puede operar. También puede significar controlar cómo compiten quienes ya fueron autorizados.
Gran Bretaña: después de una gran expansión
Gran Bretaña desarrolló durante años uno de los mercados de apuestas más competitivos de Europa. La Premier League decidió eliminar desde la temporada 2026/27 los logos de empresas de apuestas del frente de las camisetas. Pero en 2026, Gran Bretaña avanzó hacia una discusión todavía más cercana a la que hoy enfrenta Uruguay.
El Gobierno abrió una consulta pública para prohibir el patrocinio y la publicidad de operadores que no posean licencia de la Gambling Commission. La consulta cerró el 9 de septiembre y la decisión definitiva se encuentra pendiente. El Gobierno fundamentó la propuesta en tres objetivos: proteger a los consumidores frente a plataformas no reguladas; preservar la integridad del mercado; y reducir vulnerabilidades relacionadas con lavado de activos y criminalidad en el fútbol.
El paralelismo con Uruguay resulta evidente. Gran Bretaña analiza cómo impedir que empresas extranjeras no sometidas a su regulación utilicen clubes y acontecimientos deportivos como vehículos de visibilidad. Uruguay ya posee normas destinadas a impedir la publicidad de operadores no autorizados. Mientras Gran Bretaña estudia cerrar una posibilidad actualmente existente, nosotros estamos discutiendo si corresponde abrir excepcionalmente una posibilidad que nuestra regulación procura impedir.
Treinta países: una evidencia que trasciende los casos particulares
Podría objetarse que estos son solamente ejemplos seleccionados. Por eso resulta especialmente interesante una investigación académica publicada en junio de 2026 que analizó comparativamente las regulaciones sobre publicidad del juego de 30 países europeos. Todos los países incluidos tenían mercados de juego regulados. Y todos poseían alguna disposición legal sobre publicidad o marketing del juego.
El estudio encontró una considerable diversidad regulatoria. Ocho países presentaban prohibiciones totales o parciales particularmente importantes: Italia y Letonia tenían prohibiciones completas o prácticamente completas, mientras otros países establecían prohibiciones con determinadas excepciones.
La investigación no demuestra que Europa haya adoptado un modelo único. Demuestra algo diferente y, para nosotros, más importante: en mercados de juego perfectamente legales y regulados, limitar la publicidad no constituye una anomalía. Forma parte de las herramientas normales de política pública.
Liberalizar no significa desregular
La experiencia comparada permite formular con mayor precisión una idea que muchas veces se simplifica. No sería correcto afirmar que Europa liberalizó el juego y ahora está retrocediendo. La realidad es más compleja.
Lo que observamos es que varios países que permitieron mercados legales, digitales y competitivos comprobaron posteriormente que autorizar operadores y regular su publicidad son dos decisiones diferentes. Un operador puede ser legal y encontrarse sometido a fuertes restricciones publicitarias. Un mercado puede ser competitivo y admitir límites a bonos, promociones, patrocinio deportivo o exposición de menores.
Liberalizar no significa desregular. Y modernizar tampoco.
Competencia no significa necesariamente menor riesgo
En la mayoría de los mercados, una mayor competencia beneficia al consumidor: disminuye precios, aumenta opciones y estimula la innovación. Pero en el juego existe una particularidad. Los operadores no compiten solamente por precio. Compiten por captar jugadores, aumentar su frecuencia de juego, prolongar su permanencia y obtener una mayor participación de su gasto.
Esa competencia puede traducirse en más publicidad, promociones, bonos y mensajes personalizados. Por eso la afirmación de que más operadores significa necesariamente un mejor mercado debe analizarse con cautela. En una actividad con externalidades sanitarias y sociales, la maximización del consumo privado no necesariamente coincide con la maximización del bienestar social.
La responsabilidad no puede descansar solamente en el jugador
Durante muchos años, la expresión juego responsable estuvo asociada principalmente a una recomendación dirigida al consumidor: juegue responsablemente. Ese principio conserva valor. Pero resulta insuficiente si toda la responsabilidad se deposita sobre la persona. También deben existir operadores responsables, productos responsables, publicidad responsable y regulación responsable.
La tecnología permite hoy establecer límites, detectar patrones de comportamiento de riesgo, implementar autoexclusiones y controlar con mucha mayor precisión la actividad. La misma tecnología que permite apostar durante las veinticuatro horas desde un teléfono móvil debe utilizarse también para proteger a quien juega.
Uruguay debe incorporar la mirada sanitaria
Nuestra discusión sobre el juego no puede quedar limitada a operadores, reguladores, organizaciones deportivas y actores económicos. La salud pública debe formar parte de ella. Una decisión sobre expansión de la oferta, publicidad o asociación entre apuestas y deporte debería incorporar también la perspectiva del Ministerio de Salud Pública, de la Universidad de la República y de especialistas independientes en salud pública, psiquiatría, psicología y adicciones.
No porque ellos deban decidir la política de juego. Sino porque ninguna política moderna sobre esta actividad puede construirse ignorando sus consecuencias sanitarias. La discusión debe ser interdisciplinaria. Debe comprender economía, derecho, tecnología, regulación y recaudación. Pero también salud.
El juego no es una mercancía cualquiera
Ésa es finalmente la cuestión conceptual que Uruguay debe resolver. Si consideramos al juego exactamente igual que cualquier otro producto de consumo, la conclusión natural será promover más oferta, más operadores, más competencia, más publicidad y más crecimiento.
Si reconocemos, en cambio, que junto con su dimensión recreativa y económica existen riesgos capaces de producir daños individuales, familiares y sociales, entonces el objetivo cambia. Ya no consiste simplemente en maximizar el mercado. Consiste en administrarlo responsablemente.
Uruguay no necesita copiar mecánicamente ninguno de los modelos europeos. Tiene la oportunidad de construir el suyo. Pero existe una experiencia internacional suficientemente importante como para no ignorarla. No necesitamos repetir los errores ajenos para aprender sus consecuencias. Y para hacerlo debemos comenzar reconociendo una premisa fundamental: el juego no es una mercancía cualquiera.
¿Qué modelo de juego debería construir Uruguay?
La pregunta siguiente es entonces inevitable: ¿cómo compatibilizar innovación, actividad económica, recaudación y libertad individual con la protección de la población? Ése será el objeto del tercer y último capítulo de esta serie.
Preguntas frecuentes sobre la regulación del juego en Uruguay
¿Uruguay debería prohibir la publicidad de apuestas?
No necesariamente prohibirla por completo, pero sí estudiarla seriamente. La experiencia europea muestra que es posible tener mercados legales y competitivos con fuertes restricciones publicitarias. La clave está en encontrar un equilibrio entre actividad económica y protección de la población.
¿Qué dice la OMS sobre el juego y la salud pública?
La OMS adoptó una perspectiva poblacional. Advierte que los daños asociados al juego pueden incluir dificultades financieras, ruptura de relaciones personales, violencia doméstica, enfermedades mentales y suicidio. También señala que la comercialización y la digitalización contribuyen a la normalización del juego.
¿Qué pasó en España con la prohibición del patrocinio deportivo?
España prohibió el patrocinio en camisetas y equipaciones deportivas mediante el Real Decreto 958/2020. El Tribunal Supremo anuló algunas disposiciones en 2024 por insuficiente cobertura legal, pero mantuvo la prohibición del patrocinio en camisetas. La libertad económica no convierte a la publicidad del juego en un derecho ilimitado.
¿Liberalizar el mercado de juego significa desregularlo?
No. La experiencia de Países Bajos, que abrió su mercado en 2021 y luego prohibió el patrocinio, demuestra que son decisiones diferentes. Un mercado puede ser competitivo y admitir límites a bonos, promociones y patrocinio deportivo.
